常州中院民二庭  翟翔 吴红娥

[案例]
    常州市武进区湖塘镇东升村下蒋村民李成双认为东升村委和下蒋村民小组将其及家庭成员视为外来种田户的纯农人口，按下蒋村民小组2004年1月4日公布的“东升下蒋小组分配公约”规定的50%分配率参与分配损害了其合法权益，向常州市武进区人民法院起诉，请求撤销下蒋村民小组的分配公约或者修正该分配公约中部分不平等条款，并要求重新进行分配，即要求东升村委、下蒋村民小组支付被截留的承包田补贴款及其他收益款7500元。一审法院认为，李成双的该项主张反映出李成双对下蒋村民小组批准的通过民主议定程序达成的分配公约持有异议，该项主张的实质体现出李成双要求推翻分配公约并要求对土地补偿费等费用予以重新分配，由此可认定本案主要法律关系是农村土地承包人与农村集体经济组织之间因土地补偿费等费用分配发生的关系。由于双方之间的分配关系属非平等主体之间的法律关系，且该案又涉及到群体性利益的重新分配，故该纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。遂裁定：驳回李成双的起诉。
    李成双不服一审裁定，向常州市中级人民法院上诉称：本案是平等主体之间发生的争议，属于人民法院受理民事诉讼的范围。村民委员会是村民自治组织，村集体经济组织是农村经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，在进行民事活动时，村民与村民委员会、集体经济组织是平等主体，集体经济组织行使经营、管理权时必须依法征得绝大多数成员或成员代表的同意。集体经济组织分配土地征用补偿费的行为，是一种民事行为。土地征用补偿费用分配权是村民法定的民事权利，因该民事权利受侵害引起的纠纷应当属民事诉讼受案范围。2001年12月31日，最高人民法院对陕西省高级人民法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复》（法研[2001]116号）指出：农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研[2001]51号答复办理。该法研[2001]51号答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得收益分配纠纷，同时认为村民与村委之间的该类纠纷属平等主体之间的民事纠纷。因此，农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生的纠纷属农村集体经济所得收益分配纠纷，属于民事案件。
    二审法院经审查后认为，本案的实质是李成双对下蒋村民小组在执行分配公约时，对李成双及其家庭成员所实行的分配标准存在异议。由于下蒋村民小组的“东升下蒋小组分配公约”是通过民主议定程序制定，现李成双对下蒋村民小组执行的土地补偿费等费用的分配标准存在争议，要求东升村委和下蒋村民小组重新进行分配，本案涉及到群体性利益的重新分配，根据我国土地管理的相关法律和最高人民法院的相关司法解释的规定，此类纠纷应当由有关行政部门协调解决，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。遂作出裁定：驳回上诉，维持原裁定。
[评析]
    本案是关于土地补偿费等集体收益分配标准的纠纷。本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围，存在两种不同的观点。
    第一种观点认为，村民委员会、村民小组等集体经济组织与集体经济组织成员之间发生的关于土地补偿费等集体收益分配纠纷，属平等民事主体之间的纠纷，人民法院应当受理。其法律依据为：最高人民法院研究室《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研［2001］51号）认为：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。最高人民法院研究室《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研［2001］116号）认为：此类问题可以参照我室给广东省高级人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》。即村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷的，与农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷一样，均属平等民事主体之间的纠纷，人民法院应当受理。
    第二种观点认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。其法律依据为：1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有。” 2002年8月19日最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作答复（2002民立他字第4号）：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条及我院有关司法解释的规定，国家征用农民耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归属农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类刍议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。…以上意见供参考。”
    笔者认为，本案并非单纯的关于土地补偿费等集体收益的分配纠纷，而是涉及到土地补偿费等集体收益的分配标准问题，因此，上述两种观点均不够全面。由于下蒋村民小组2004年1月4日公布的“东升下蒋小组分配公约”规定了外来种田户的纯农人口按50%分配率参与分配，李成双及其家人作为下蒋村民小组的外来种田户，对该分配公约不服，是否享有向法院起诉要求撤销或者修正分配公约，重新分配承包田补贴款及其他收益款的民事诉权？首先，我们要明确李成双与东升村委和下蒋村民小组在本案中的地位是否属于民事上的平等主体。由于李成双合法地居住在下蒋村且属农业户口，因此，李成双应当属于下蒋村民小组的成员。本案的主要法律关系是农村集体组织成员与农村集体经济组织之间因土地补偿费等费用分配标准发生的争议。在该争议中，下蒋村民小组作为集体经济组织，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，享有土地补偿费的所有权。作为土地补偿费及其他集体收益的所有人，下蒋村民小组享有对土地补偿费和其他集体收益进行分配的权利，李成双作为下蒋村民小组的成员之一，也有权要求下蒋村民小组对土地补偿费和其他集体收益进行分配以及按照分配标准获得承包田补贴款及其他收益款的权利。但是由于土地补偿费和其他集体收益的分配标准必须通过集体经济组织的民主议定程序进行决定，在进行民主议定的过程中，李成双与全体下蒋村民小组的成员相比，双方的地位是不平等的，李成双作为下蒋村民小组的成员，必须服从多数下蒋村民小组成员的决定。第二，下蒋村民小组通过民主议定程序通过的分配公约，决定李成双作为外来农户按50%分配率参与分配，该分配标准的确定涉及农村的土地政策和其他下蒋村民小组成员的群体性利益，因此，该分配标准的事项应当属于集体经济组织内部的事项。人民法院作为处理民事平等主体之间争议的机关，无权干涉集体经济组织内部以民主议定方式决定的事项，因此，本案不属民事诉讼的范围，人民法院不应受理。