天宁区法院    徐 英 孙海萍 

    [案情]
    2003年7月，原告顾某起诉被告常州市房产管理局，要求撤消颁发给第三人周某的常房权证字第00103332号房屋所有权证。事情的起因是缘于一起二手房房屋买卖纠纷。原告顾某与第三人周某经中介公司工作人员李某介绍，2003年1月21日，在市房管局双方签订了买卖房屋协议，顾某将本市某新村94幢甲单元401室房屋以100000元的价格出售给第三人周某，并约定在3月1日前一次性付清房款并交付房屋。当场第三人周某交付了房屋买卖交易契税。因上述房屋属于房改优惠售房需产权接轨后方可上市交易，顾某即委托中介公司办理，将产权证及身份证复印件交给了中介公司工作人员李某。3月10日，李某以周某的名义（周某与李某系夫妻），向常州市房管局提出申请，要求对该交易房屋办理产权过户。3月27日，市房管局经审核后同意确权发证给周某。原告顾某得知后，向法院提起行政诉讼，认为：第三人周某尚未付清房款，而且自己钱没拿到，根本就不会同意产权过户，而产权过户应当由买卖双方共同向房管局申请，房管局颁发产权证程序违法。
    [法院审判]
    一审中，法院经过庭审质证认为，依据建设部颁发的《城市房屋权属登记管理办法》的规定，公民因房屋买卖而发生权属转移登记，应当由买卖双方共同向产权登记机关提出申请，本案中被告房管局仅凭一方当事人周某的申请而颁发房屋所有权证，缺乏法律依据，程序上严重违法，撤消了被告颁证给第三人周某的具体行政行为。当事人不服提出上诉。
    二审法院审理认为，一审法院适用法律不当，被告依据一方当事人的申请办理产权过户是合法的，应予维持，但是颁证程序上存在瑕疵，应由第三人本人提出产权过户的申请，而不能由其妻代为申请。
    [争议焦点]
    1、行政诉讼法律关系的基本原则是保护平等主体的合法权益，还是对行政行为的合法性审查？
    2、建设部颁发的《城市房屋权属登记管理办法》的第十七条规定中“当事人申请”是指一方还是双方当事人？
    [评析]
    本案是糅合了民事合同法律行为和颁证行政确权行为的行政诉讼案件，但不同于附带民事诉讼的行政案件，对民事纠纷并不一并解决。虽然说颁发房屋所有权证是一个单一的具体行政行为，但由于这个行为的起因是二手房买卖的民事合同行为，涉及到合同的成立、生效、履行，因此涉及有关买卖两方当事人的民事和行政权益。一般来说，房屋买卖，买方付清房款，卖方交付房屋，买卖完成后申领房屋产权证，虽然说有买卖和颁证两个法律关系，但民事和行政行为的分界是比较清晰的。而本案的案件事实，由于第三人周某一直未到庭，相关事实和证据无法印证，从原告的叙述来看，主要就是房款纠纷，第三人周某已将房屋售出，却一直没有将售房款交付给原告顾某，造成房子倒换了两新主人，而旧主人却没有拿到钱的事实。那么在这起买卖活动中，由于第三人周某对合同的不完全履行，导致原告顾某的权益毫无疑问是受到最大侵犯的，违背了民法自愿、平等、等价有偿、诚实信用的基本原则。因此，有一种意见认为应当维护顾某的合法财产权益，撤消房管局的颁证行为。理由是，在买卖关系中，过户申请是当事人双方一项重要的权利，是双方当事人共同履行买卖合同的意愿，如果强调一方申请即可，必然导致某些无效合同或可撤消合同在事实上通过产权过户得到履行，从而剥夺另一方当事人的合法权益。因此本案的第一个争议焦点就是行政诉讼法律关系的基本原则是保护平等主体的合法权益，还是对行政行为的合法性审查？
    笔者认为行政诉讼与民事诉讼法律关系有着不同的调整的方向，具有各自自身的特点，行政诉讼主要是解决行政争议、针对被告作出的具体行政行为的合法性进行审查，而民事诉讼是解决民事纠纷、保护平等民事主体的财产关系和人身关系的。具体区别如从举证责任来看，行政诉讼实行的是举证责任倒置，由被告对具体行政行为的合法性，从程序、实体进行举证；民事诉讼实行的是谁主张谁举证，由原告对起诉的事实和请求提出事实和法律依据。在行政诉讼中只应对房管局的颁证行为进行合法性审查，因为市场经济中，行政机关并没有对民事合同履行与否进行监督管理的权力。一旦，房管局的颁证行为审查下来，事实清楚，程序合法，适用法律正确，即便顾某的钱确实是没有拿到，行政诉讼将仍旧维持房管局的颁证行为，以维护行政机关的权威性，执法的稳定性。而原告顾某受侵犯的财产权利可以通过民事途径，或民事诉讼或人民调解或仲裁解决。买卖合同是否已经履行、如何履行都具有不确定性，而行政机关依据当时的事实作出的具体行政行为行为，却需要维护法治的稳定性。
    本案的另一个争议焦点就是建设部颁发的《城市房屋权属登记管理办法》的第十七条规定中“当事人申请”是指一方还是双方当事人？
    一种意见认为，因房屋买卖而发生的权属转移登记中，过户应当由买卖双方共同向产权机关提出申请，这是当事人的共同意愿，依据是《城市私有房屋管理条例》第九条的规定“买卖城市私有房屋，卖方需持房屋所有权证和身份证明，买方需持购买房屋证明和身份证明，到房屋所在地房管机关办理手续”。 笔者认为，这里的“当事人申请”是指一方当事人申请，即权利人（买受方）。
    1、依申请的行政确认行为应由权利人一方提出申请。行政确认行为，是指行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，以法定形式予以宣告的具体行政行为。其中法律权利是指，当事人享有的自己为或者不为一定的行为或者要求他人为或者不为一定行为的资格或权能。虽然买卖房屋和颁发房屋所有权证是性质不同的两个行为，前者是民事合同行为，后者是具体行政行为，但前后相关、紧密联系。从前一个民事行为来看，买卖房屋作为民事合同行为已经包含有，卖售方产权过户给买受方的意思，以及协助办理产权过户的附随义务。后一个行为房管部门颁发房屋所有权证，是根据当事人的申请，对权利人享有房屋所有权的法律权利的确认，排除了包括卖售方在内的其他所有人对该房屋的所有权，是一种对世权。行政确认行为的本质是承认权利人的法律权利、明确房屋行政管理活动的相对人。这里的确认仅仅是指确认权利人（买受方），是对权利的确认。义务人则不仅仅是指出卖方，还包括其他所有的人。因此在房屋买卖产权过户中，应由权利人（买受方）一方来提出对其所有权利的申请，与义务人无直接的联系，这也符合《城市房屋权属登记管理办法》的第十七条第二款“权利人申请”的规定的。
    2、行政法规和部门规章的适用理解上。本案涉及到建设部颁发的《城市房屋权属登记管理办法》，和国务院颁布的《城市私有房屋管理条例》两个文件。这两个文件，虽然立法机关不同，立法点不同，但在规范私有房屋权属登记上内容是一致的，具体看《城市私有房屋管理条例》第七条第二项“购买的房屋，须提交原房屋所有权证、买卖合同和契证”，和《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款规定“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件”的规定。在这两条中，对当事人买卖房屋后办理权属转移的规定是一致的，都是携相关法律资料申请。而对于《城市私有房屋管理条例》第九条的规定“买卖城市私有房屋，卖方需持房屋所有权证和身份证明，买方需持购买房屋证明和身份证明”的规定理解，笔者认为这是对“买卖”房屋行为的审查，实践中也就是买卖双方到房管部门订立买卖房屋的合同，包括对房屋的核查、价格的评估等，是房管部门对买卖行为的管理和约束，可以看成是合同的见证行为。