新北区法院  糜新元 

     [案情] ：原告张国兴是常州诚信铸锻厂（原武进铸锻厂）原厂长，被告是常州市新北区人民政府和新北区经济发展局。武进铸锻厂于1999年向武进市属工业企业产权制度改革小组办公室提出《武进市铸锻厂关于实行先售后股的改制请示》。经过批准，武进铸锻厂在进行资产评估、资产剥离等改制程序最终确定招标标底为24.28万元。此后，张国兴与出售方武进市经济委员会签订了《武进铸锻厂产权出售转让协议书》并继续经营该厂。此间，武进铸锻厂所在地因常州市区域调整划归新北区管理。后由于该厂拖欠工人工资，铸锻厂工人50余人于2003年2月19日到市政府集体上访。2003年4月28日，已继受武进经济委员会职权的常州市新北区经济发展局作出常新经发[2003]11号文件《关于对武进铸锻厂若干问题处理的通知》，以张国兴身体健康为由让其离岗休养。而行政工作由厂党支部书记丁岳林负责，并主持工厂全面工作。2003年5月4日，新北区经济发展局作出常新经发[2003]14号文件《关于丁岳林等同志职务任免的决定》，决定免去张国兴厂长职务。任命丁岳林为武进铸锻厂厂长。2003年5月8日，常州市新北区人民政府办公室的第18期《关于武进铸锻厂有关问题的会议纪要》认为武进铸锻厂为集体性质，鉴于武进铸锻厂停工数月，职工反映问题较多并数次上访，已影响社会稳定，而厂职工代表大会要求罢免厂长，因而建议由新北区经济发展局免去张国兴武进铸锻厂厂长职务，并任命新厂长（但会议纪要的内容是5月4日上午会议决定的）。2003年6月26日，张国兴以侵犯企业经营自主权对新北区人民政府和新北区经济发展局提起行政诉讼。要求新北区人民法院撤销常新经发[2003]11号文件和《关于武进铸锻厂有关问题的会议纪要》以及常新经发[2003]14号文件。
    [评析] ：针对上述案情，笔者拟通过下文对本案所涉之法律问题作肤浅的分析。
    1、新北区人民政府是否为本案的适格被告。在本案中，原告张国兴将新北区人民政府作为共同被告之一告上法庭，并且请求法院撤销新北区人民政府于2003年5月8日作出的：《关于武进铸锻厂有关问题的会议纪要》。在此涉及行政诉讼被告是否适格的确定情况。行政诉讼的被告，是指被原告依法起诉指控其实施了侵犯原告合法权益的具体行政行为，而由人民法院通知应诉的行政机关或法律法规授权的组织。其特征如下：一、行政诉讼的被告具有恒定性，必须是行政主体;二、必须是实施了被诉具体行政行为的行政主体;三、必须是被原告起诉并由法院通知应诉的行政主体。本案中新北区人民政府是否是适格被告，笔者认为，新北区人民政府非为本案的适格被告。理由如下：《行政诉讼法》第二条、第五条、第十一条均表明行政相对人只能就行政主体的具体行政行为提起诉讼，而《纪要》并不符合具体行政行为的构成要件。具体行政行为的实施必然使某种行政法律关系实际产生、变更和消灭，而行为对象的特定性和直接影响相对人的权利和义务是具体行政行为的形式和实质的两大特征。从表面上看，《纪要》似乎符合对象的特定性要求，但《纪要》仅为新北区人民政府办公室发出的内部文件，并未公开且具有明确的抄送对象。在此，原告张国兴并未直接受《纪要》效力的规制，显而易见，仅有《纪要》不会导致原告被免职的情形发生，进而也就不会产生原告起诉的情况出现，原因在于，《纪要》的发文单位不是实际的有权主管机关。退而言之，即使将《纪要》视为一个具体行政行为，那么它也不具可诉性，具体行政行为的程序要求之一是必须为当事人知晓，即要送达当事人，否则就不对当事人有拘束力。从《纪要》未送达行政相对人，亦未由行政行为相对人受领这些事实，根据具体行政行为的成立要件理论，《纪要》并不能成为具体行政行为。一个不成立的具体行政行为本身就不具可诉性。再者，《纪要》是5月8日作成并抄送的，而在此之前，张国兴已受具体行政行为作用被免职。那么，是否可以据此就说，《纪要》是抽象行政行为呢？笔者认为并非如此。在这点上，法律的滞后性再次暴露出在应对纷繁芜杂的社会实践方面的缺陷和尴尬。抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定和发布普遍性行为规范的行为，其基本性质和功能是就某一事项预设人们之间权利义务模式。然而，以“关于武进铸锻厂有关问题的纪要”面目出现的类似于内部文件的决定显然不是抽象行政行为。那么，究竟如何认识《纪要》的性质呢？笔者的观点是，这种《纪要》尽管在形式意义上没有直接对行政相对人发生效力，但不可否认，它对影响相对人切身利益的具体行政行为的作出具有极强的指导和引导作用，以至发生被相对人诉至法院的情形。这正是行政机关不善于使用法律方法解决问题的结果。新北区人民政府根本无须以作出《纪要》的形式处理该问题，仅须责成主管机关履行相关职责便可达到相同甚至更好的效果。归结到问题的解决，笔者认为，法院可以要求原告变更起诉对象即仅起诉新北区经济发展局，若原告坚持己见，则裁定驳回起诉。
    2、被告新北区经济发展局是否侵犯了武进铸锻厂的经营自主权？原告张国兴诉称，新北区经发局根据《纪要》下达的常新经发[2003]11号文《关于对武进铸锻厂若干问题处理的通知》和常新经发[2003]14号文《关于丁岳林等同志职务任免的决定》侵犯企业经营自主权，意即新北区经发局无权免去张国兴武进铸锻厂厂长职务并同时任命丁岳林为厂长。那么，究竟是行政机关沿袭政企不分的管理观念随意干涉企业经营事务，还是依法履行行政职权，并未侵犯企业经营自主权呢？解决争议的关键在于：武进铸锻厂究竟是集体所有还是张国兴个人所有。原、被告对此的态度截然不同。原告认为，武进铸锻厂经过1999年的改制后已经不再是集体所有制的性质而是属于私营企业，新北区经发局撤销张国兴厂长职务侵犯了企业的经营自主权;被告新北区经发局在答辩中提出：武进铸锻厂在经过所谓的改制后，始终以集体企业名义进行经营活动，享受有关集体企业的税收优惠，并且曾以集体企业的名义从政府部门领取解困资金;企业改制请示的形式为“先售后股”，可该企业在原告所称的资产出售转让后并未按照规定吸收其他股东组建股份制企业，而且，有关资产出售转让协议书上的其他重要条款并未履行，改制并未完成。（在[2003]11号文中亦有支持经发局作出“决定”的理由，引之如下：“鉴于你厂目前《企业法人营业执照》注册的企业性质为集体所有制情况，经工商行政管理部门认定，现武进铸锻厂仍为集体所有制性质。”）笔者认为，双方讼争的焦点在于企业性质，企业性质问题是解决行政机关是否侵犯企业经营自主权的前设性问题。而企业性质的认定必然涉及企业改制的一系列问题，由于企业改制之初是在相关政策、法律法规不完备的情况下进行的，加之现在武进铸锻厂的主管机关新北区经发局并未参与到实际的改制事宜中，就增添了问题的复杂性。
    3、如何确定本案举证责任的分配。笔者认为，本案的证明责任应分配如下：原告对其起诉符合法定条件即在启动行政诉讼程序方面承担推进责任;被告在诉讼程序启动之后，对其具体行政行为的合法性承担说服责任。具体而言，新北区经发局应该证明其为武进铸锻厂主管机关，对武进铸锻厂的经营事务享有行政管理权;任免张国兴、丁岳林的决定有充分的事实依据且行政程序合法。此外，由于本案的复杂性，在涉及武进铸锻厂改制情况的相关事项方面，法院应结合个案的具体情况，要求原、被告均应承担一定的说服责任。