常州市天宁区人民法院(2003)天行初字第125号行政判决书
    江苏省常州市中级人民法院（2003）常行终字第68号行政判决书
    案由：认为行政确认行为侵权案
    一审原告（上诉人）任丕荣，男，1940年9月6日生，汉族，湖南零陵人，煤炭科学研究总院常州自动化研究所退休，住常州市木梳路1号2幢丙单元201室。
    二审委托代理人梁惠珍，女，煤炭科学研究总院常州自动化研究所退休，住常州市木梳路1号。
    一审被告（被上诉人）常州市劳动和社会保障局（下简称劳动局），住所地常州市化龙巷2号。
    法定代表人周祥荣，局长。
    委托代理人庄韧，男，常州市劳动和社会保障局干部。
    委托代理人江天，男，常州市劳动和社会保障局干部。
    一审第三人（被上诉人）煤炭科学研究总院常州自动化研究所（下简称自动化研究所）住所地常州市木梳路1号。
    法定代表人胡穗延，所长。
    委托代理人黄杭飞，男，煤炭科学研究所总院常州自动化研究所人事科科长。
    审级：二审
    一审法院：常州市天宁区人民法院
    合议庭组成人员：审判长蒋少伟，审判员王国元，审判员王伟庆。
    二审法院：江苏省常州市中级人民法院。
    合议庭组成人员：审判长王碧野，代理审判员段若鹏、施义。
    一审审结时间：2003年9月3日。
    二审审结时间：2003年11月19日。
    一审原告任丕荣诉称，原告于1999年2月因病申请提前退休，经单位批准后于同月28日领取了煤常自退干字第077号干部退休证。原告认为自动化研究所是部属事业单位，转制前有权办理退休审批手续，原告的退休是合法的。要求法院撤销被告作出的“关于任丕荣同志退休时间的认定”的行政行为。
    一审被告劳动局于2003年6月17日向一审法院提交了答辩状和有关证据依据。辩称，任丕荣于1940年9月生，是自动化研究所的职工，根据国家政策的规定，自动化研究所转制为企业，我局在接受该单位上报的《转制事业单位转制前离退休人员花名册》中无任丕荣的名字，而任丕荣作为在职人员列入《在职人员劳保花名册》参加了我市企业职工基本养老保险。此后，因我局为任丕荣办理退休产生争议，引起行政复议。我局依据行政复议作出的“关于任丕荣同志退休时间的认定”的行政行为是正确的，请求法院驳回原告的诉讼请求。
    一审第三人自动化研究所未作书面答辩，庭审中第三人辩称，第三人为原告办理的是退养手续，而不是退休手续，给原告发退休证是为了方便原告，该退休证是无效的。
    一审合议庭根据庭审确认的证据，认定以下事实：原告任丕荣系自动化研究所的职工，1940年9月生。1999年2月，原告因身体多病向所在单位第三人提出退休申请报告，单位原所长吴德政在申请报告上签署“请人事科按规定办理有关手续”的意见。同月28日单位为任丕荣发放了煤常自退干字第077号干部退休证，但单位没有按规定为任丕荣办理退休的任何审批手续，仍将任丕荣按在职职工登记在册。此后原告所在单位按国家有关规定转制为常州地方企业，从1999年7月1日起执行。2002年9月被告根据第三人的申请为原告办理退休手续，原告不服向常州市人民政府申请复议，市政府于2003年1月12日作出了常政复决字（2002）第48号行政复议决定书，撤销了被告2002年9月为原告办理退休的行政行为，责全被告对原告的退休时间重新作出认定。2003年3月被告根据市政府的上述复议决定，作出了常劳社险[2003]33号“关于任丕荣同志退休时间的认定”。任丕荣不服该认定又向市人民政府提出行政复议申请，市政府受理后于2003年5月24日作出了常政复决[2003]第9号行政复议决定书，维持了被告作出的认定决定，原告不服向本院提起了行政诉讼。
    上述事实有下列证据证明:
    1、常劳社险[2003]33号文件。2、关于任丕荣同志退休有关情况的调查。3、关于任丕荣同志有关情况的说明。4、关于任丕荣同志退休证问题的说明。5、任丕荣个人养老保险帐户清单。6、常证复决字（2003）第9号行政复议决定书。
    一审法院认为，依据《中华人民共和国劳动法》第九条第二款：“县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”和《江苏省城镇企业职工养老保险规定》第六条“省、市、县劳动行政部门在同级人民政府的领导下，按照法律、法规和国家有关养老保险的规定，负责本行政区域内的企业养老保险工作，并组织实施和监督检查”的规定，参照江苏省劳动和社会保险厅颁发的《关于科研机构转制为企业后有关养老保险问题的通告》第四条：“各地劳动保障部门及其社会保险机构，应根据国家和省的有关规定，及时发给各转制科研机构社会保险登记证件，复核各科研机构转制前办理的离退休人员离退休条件和愿待遇标准，确定在基本养老保险基金中支付的离退休人员基本养老保险费用”的规定，被告市劳动局有权对原告所在单位于1999年7月1日以前办理的离退休人员的离退休条件进行核查。第三人自动化研究所在原告未到法定退休年龄申请病退时，没有严格依照《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》第四条第（二）项“男年满五十周岁，女年满四十五周岁，参加革命工作年限满十年，经过医院证明完全丧失工作能力的可以退休”的规定办理退休，也未办理原告退休的任何审批手续，就为原告任丕荣发放了干部退休证。第三人自动化研究所的上述行为违反了国家办理干部退休的有关规定，是不合法的，应该予以纠正。被告市劳动局依职权作出的“关于任丕荣同志退休时间的认定”的行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院应予维持。原告的起诉理由缺乏事实依据，其诉讼请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
    维持被告常州市劳动和社会保险局作出的“关于任丕荣同志退休时间的认定”的行政行为。
    上诉人（原审原告）任丕荣诉称，一、本案实质是转制后的自动化研究所为了维持其不当利益向劳动局作了违背事实，自相矛盾的证据，而劳动局为了粉饰其批准上诉人重复退休造成养老基金损失的过失而认定常州自动化研究所的证据；二、劳动局以上诉人不符合退休条件而对1999年2月28日转制前自动化研究所发给上诉人的干部退休证不予认定是没有根据，违背事实的；三、原审法院认为转制前的常州自动化研究所没有严格依照有关干部退休规定及没有办理任何退休手续就为上诉人任丕荣办理了退休手续与事实不符；四、原审判决没有明确退休应该依据什么规定履行什么退休审批手续；五、原审判决认定转制后的常州自动化研究所仍将上诉人按在职职工登记在册与事实不符；六、原判决和劳动局没有说明根据什么法律法规，劳动局就有权可以对上诉人的“干部退休证”不予认可，其行为是滥用职权。请求二审法院撤销原判,撤销常州市劳动和社会保障局2003年3月1日作出的常劳社险[2003]33号”关于任丕荣同志退休时间的认定”具体行政行为。
    被上诉人劳动局（原审被告）辩称,1999年7月1日，自动化研究所由原事业单位转制为企业，在转制后的自动化研究所报送我局的《转制事业单位在职人员参保花名册》中有上诉人任丕荣。2000年9月任丕荣达到法定退休年龄后，即为其办理了退休手续。对1999年2月转制前的自动化研究所发给上诉人任丕荣的干部退休证，因该发证行为缺乏政策依据也不符合法定程序，故根据江苏省劳动和社会保障厅苏劳社[2000]108号文件第四条规定对该干部退休证的合法性不予认证这一行政行为事实清楚，证据充分，使用法律法规正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉、维持一审法院的判决。
    被上诉人自动化研究所没有提交书面答辩意见。庭审中辩称，同意被上诉人劳动局的答辩意见。
    二审法院经庭审质证认定以下案件事实：上诉人任丕荣为部属事业单位自动化研究所的干部。1999年2月，任丕荣因身体多病向自动化研究所提交退休申请报告，自动化研究所原所长吴德政在申请报告上签署：“请人事科按规定办理有关手续”的意见。同月28日自动化研究所为任丕荣发放了煤常自退干字第077号干部退休证。1999年7月1日起自动化研究所按规定转制为常州市地方企业。但转制后的自动化研究所仍将任丕荣列入上报给劳动局的《常州市参加基本养老保险职工花名册》中。2002年9月劳动局根据自动化研究所的申报为任丕荣办理了退休手续，任丕荣不服，向常州市人民政府申请行政复议，常州市人民政府于2003年1月12日作出了常政复决字（2002）第48号行政复议决定书，撤销了劳动局2002年9月为任丕荣办理退休的行政行为，责令劳动局对任丕荣的退休时间重新作出认定。2003年3月劳动局作出了常劳社险[2003]33号“关于任丕荣同志退休时间的认定”。任丕荣不服该认定又向常州市人民政府申请行政复议，常州市人民政府于2003年5月24日作出了常政复决字（2003）第9号行政复议决定书，维持了劳动局的认定，任丕荣不服向原审法院提起了行政诉讼。
    二审法院认为，上诉人任丕荣为转制前部属事业单位自动化研究所的干部，被上诉人劳动局没有提交任何法律法规证明其有权对事业单位干部退休证作出否定的行政行为，江苏省劳动和社会保障厅颁发的苏劳社[2000]108号“关于科研机构转制为企业后有关养老保险问题的通知”第四条的规定不足以证明劳动局具有对其认为原事业单位办理的有错误的干部退休证有直接予以否定或不予认定的法定职责，故被上诉人劳动局作出的对任丕荣的干部退休证不予认定的行为属于超越职权的行为。被上诉人自动化研究所在1999年2月已经向任丕荣发放了干部退休证，而在从部属事业单位转制为常州市地方企业过程中仍将任丕荣列入上报给被上诉人劳动局的《常州市参加基本养老保险职工花名册》中，只能说明自动化研究所将任丕荣作为在职职工列入上报给被上诉人劳动局的《常州市参加基本养老保险职工花名册》中的做法不当。劳动局据此认定任丕荣属内部退养，任丕荣的干部退休证是无效的，缺乏事实和法律依据。被上诉人认定任丕荣的退休时间为2000年9月所依据的证据与任丕荣所持干部退休证所认定的退休时间不一致，不能依据被上诉人所提交的证据认定上诉人任丕荣的退休时间为2000年9月，故被上诉人作出的“关于任丕荣同志退休时间的认定”这一具体行政行为所依据的主要证据不足。原审判决认定事实不清、认证不正确，应该予以纠正，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第4目、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
    一、撤销常州市天宁区人民法院（2003）天行初字第125号行政判决书。
    二、撤销常州市劳动和社会保障局2003年3月11日作出的常劳社险[2003]33号“关于任丕荣同志退休时间的认定”的具体行政行为。
    一、二审案件受理费各100元，由被上诉人常州市劳动和社会保障局负担。

解说：
    本案是一件典型的行政确认类型的案件。
    1．关于本案作出“任丕荣同志退休时间的认定”的常州市劳动和保障局是否有权予以认定问题。本案中自动化研究所原属于部属企业，1997年7月1日，根据国务院文件精神改制成了常州市地方企业。任丕荣早在1999年2月28 日领取煤常退干字第077号干部退休证。但自动化研究所仍将任丕荣列入上报给常州市劳动和保障局的《常州市参加基本养老保险职工花名册》中，以至于出现了常州市劳动和保障局对任丕荣退休时间作了重新认定的情况。根据江苏省劳动和保障厅颁发的苏劳社[2000]108号文件第4条规定：各地劳动保障部门及其社会保险机构，应根据国家和省的有关规定，及时发给各转制科研机构社会保险登记证件，复核各科研机构转制前办理的离退休人员离退休条件和原待遇标准，确定在基本养老保险基金中支付的离退休人员基本养老保险费用。文件要求各地劳动保障部门履行的职责是复核改制企业的离退休人员的退休条件和待遇标准，并未授权各地劳动保障部门可以直接否定原离退休人员已领取的干部退休证。该退休证的效力只能由原颁证机关或组织作出确认。因此常州市劳动和保障局在任丕荣已经领取干部退休证的情况下无权再另行确定任丕荣的退休时间。
    2. 常州市劳动和保障局的行为是滥用职权还是超越职权？首先要对滥用职权及超越职权进行区别，两者同属实体上的违法行为，但两者有明显区别：（1）超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限，实施了自己无权实施的具体行政行为。必然是行政机关的行政行为超越了法定权限。滥用职权是指行政机关行使职权背离法律、法规的目的和用意，违背法律的基本精神。行政机关的行政行为并未超越其法定权限。（2）就主观而言，行政越权既可能是故意的，也可能是过失，大都不以个人私利为出发点。滥用职权的行为，大都带有不正当的目的和动机，以个人私利为转移，通过两者的比较，可以认定常州市劳动和保障局的行为是超越职权的行政行为。
     综上所说，原审法院和常州市劳动和保障局认定的事实缺乏事实依据和法律依据，二审法院予以撤销是正确的。

（胡  哲）