[案情]
    原告谢荣生，男，1943年10月生，汉族，溧阳市人，溧阳市前马镇余桥农技站站长，住溧阳市前马镇濑溪里村2组。
    被告溧阳市司法局，住所地溧阳市溧城镇建设路28号。
    法定代表人朱荣银，该局局长。
    委托代理人张敏，男，溧阳市司法局干部，住溧阳市司法局宿舍。
    案由:要求撤消公证文书并赔偿经济损失
    原告谢荣生不服溧阳市公证处于1997年6月17日作出的溧证（1997）经内字第280号公证书，以溧阳市司法局为被告向本院提出诉讼。
    原告谢荣生诉称，被告所属溧阳市公证处所作的（1997）经内字第280号公证书是违背公证程序作出的，违背了公证的真实性原则，纯属虚假公证，依法应予撤销。
    被告溧阳市司法局答辩称，作为司法行政机关，溧阳市司法局从来没有对原告作出过具体行政行为。公证处是依法成立独立承担民事责任的组织，不是行政机关，公证文书不是行政行为，原告要求法院撤销公证文书，缺乏相应的法律依据。本案不属于人民法院受案范围，应依法裁定驳回原告起诉。
    法院经审理查明:1997年6月17日，原溧阳市马垫乡多种经营服务公司（已被吊销企业法人营业执照，下简称多服公司）与原告谢荣生签订借款协议，约定:多服公司向谢荣生借款15万元，月息10%0，借款时间为一年归还，多服公司以溧阳市溧城镇共联黄家村四组陈锁清、周玉英的房屋作借款抵押。该协议经溧阳市公证处公证，溧阳市公证处出具了溧证（1997）经内字第280号公证书。6月18日，谢荣生将15万元出借给多服公司。借款到期后，多服公司没有归还借款本金、支付利息，谢荣生于1999年8月2日诉至溧阳市人民法院，要求多服公司归还借款、支付利息，担保人承担担保责任，法院以（1999）溧杨民初字第282号调解书结案。在执行中，原告得知多服公司在调解书中承诺清偿债务的房屋原已被法院查封在先，调解书无法执行，又于2000年8月15日向溧阳市人民法院提出再审申请，该院审判委员会于2000年8月28日决定再审。2000年12月11日，该院作出（1999）溧杨民再初字第282号民事判决书，判决驳回原告谢荣生要求陈锁清、周玉英承担保证责任的诉讼请求。原告于2000年2月6日以被告所属溧阳市公证处违背公证程序，违背真实原则向溧阳市人民法院提起行政诉讼，请求判决撤消（1997）经内字第280号公证书，并判令被告赔偿经济损失188840元。
    [审判]
    法院经审理认为:公证是国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性的活动。公证处是国家公证机关。公证处或者它的同级司法行政机关、上级司法行政机关，如发现已经发出的公证文书有不当或者错误，应当撤消。但原告直接向人民法院提起行政诉讼，请求撤消公证书的主张于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定:
    驳回原告谢荣生的起诉。
    [评析]
    本案争议的焦点问题是公证文书的性质是否具体行政行为，针对公证处的出证行为能否直接提起行政诉讼，请求法院予以撤消。对此问题理论界存在着两种不同的观点，实践中做法也很不一致。
    一种观点认为，当事人对公证行为不服提起诉讼，法院应当作为行政案件受理。其主要理由是:
    （1）公证表现为以国家的名义对公民、法人或其它组织的民事行为及事项加以证明，体现的是公众确认的效力，一经公证，便具有法律上的确定效力，非经撤消程序不得否认所证明的事项。
    （2）公证机关行使的是国家授予的公共证明权力，其独特的法律地位决定了它不同于一般的社会组织，而是一种行使公共权力的特殊机关。
    （3）公证行为属于行政行为的一种形式，即行政证明行为。
    （4）公证机关行使行政证明权的过程中，可能引发行政争议，存在司法救济的必要性。
    （5）司法部1990年7月30日发布的《司法行政机关行政复议和应诉工作规定（试行）》第四条第一款第（八）项的规定及1990年12月12日发布的《公证程序规则（试行）》第五十五条、第五十六条、第五十八条已将公证机关和司法行政机关的部分职能行为纳入到行政复议和行政诉讼的范围之中。
    另一种观点认为，公证行为不是具体行政行为，当事人不服公证机关作出公证文书的行为不能提起行政诉讼，要求法院撤消公证文书，而只能向公证处、公证处的同级司法行政机关、上级司法行政机关提出申诉，由他们作出撤消或不予撤消的决定，对撤消或不予撤消决定不服的，可以申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院起诉。其主要理由是:
    （1）公证机关不具行政主体资格。《公证暂行条例》第三条规定，“公证处是国家公证机关”，《公证暂行条例》并未规定公证处为行政机关，司法部1994年3月2日给广东省司法厅的函中指出:“我国公证制度是国家司法制度的组成部分，公证处是行使国家证明权的机关。”我们不能轻易地得出公证处是国家行政机关的结论。同理，公证行为是国家证明机关行使国家证明权的行为，不能视为具体行政行为。
    （2）公证行为内容的特点决定了公证行为不是具体行政行为，公证行为的内容，是依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性。它只是对当事人既有的权利义务关系予以证明。公证行为不具有具体行政行为的拘束力，公证机关应当事人的申请，依法办理公证并出具公证书后，公证行为即告完成，公证机关不需要去检查公证内容的履行情况，经过公证的法律关系，当事人可以协商改变。具体行政行为则不同。
    （3）人民法院直接受理不服公证行为的行政诉讼，缺乏法律依据。《行政诉讼法》第十一条列举规定了可以提起行政诉讼的具体行政行为，同时又概括规定“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件”。据此规定，《公证暂行条例》未规定对公证行为不服的，可提起行政诉讼，被授权解释《公证暂行条例》的司法部在《司法行政机关复议和应诉工作规定（试行）》和《公证程序规则（试行）》中也只是规定，对不予受理，拒绝公证、撤销公证、不予撤销公证的决定可以申请行政复议和提起行政诉讼，并未规定对公证行为本身不服可以申请行政复议或提起行政诉讼。对公证行为不服是否可以提起行政诉讼，这不仅是一个理论问题，更是一个法律问题，在现行法律规定之下，将公证行为纳入行政诉讼的受案范围，缺乏相应的法律依据。
    （4）根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和国务院办发（2000）51号《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》的相关规定，以及国家权力社会化的发展趋势，公证机构将逐步转化为非政府的市场中介组织，届时，对公证行为的性质将不再存在上述争议。
笔者同意第二种观点，即对公证行为本身不服，不属人民法院行政诉讼受案范围，可向公证机关、同级司法行政机关、上级司法行政机关申诉，对公证机关、司法行政机关作出的不予受理、拒绝公证、撤销公证、不予撤销公证的决定可申请行政复议，对复议决定不服的，可提起诉讼。

(作者单位:溧阳市人民法院)