法院队伍建设的必由之路：法官职业化建设
——常州法院法官职业化建设试点工作四年回顾

尊敬的曹建明副院长，李克主任，各位领导，同志们：
    今天，在常州隆重举办全国法院法官职业化建设院长论坛，这是对我市法院工作特别是法官职业化建设试点工作的鞭策和促进，同时也为我们学习、借鉴兄弟法院法官职业化建设的先进经验，提供了一次非常难得的机会。根据会议的安排，我向大家汇报一下常州法官职业化建设试点工作情况，敬请指教。
    2002年9月，江苏省高院党组确定常州法院为法官队伍职业化建设的试点单位。2004年9月，最高法院确定常州中院、常州钟楼区法院为法官助理试点单位。四年来，在常州市委高度重视、人大监督帮助、政府大力支持和最高法院、省高院的直接指导下，积极探索，稳妥试点，逐步形成了以“八项职业保障+新型审判组织+人员分类管理”为主要内容的常州法官职业化建设试点模式。2004年底，江苏省高院和最高法院在常州先后召开了法官职业化建设试点现场会和法官辅助人员国际研讨会。我们紧紧抓住这一契机，进一步总结经验，继续稳步扩大试点范围。经过四年的不懈努力，全市法院的审判机制得到创新，一批职业法官群体、资深法官群体、优秀法官群体逐步形成。今年4月，最高法院肖扬院长视察常州，对常州法官职业化建设试点工作给予了充分肯定。
    一、法官职业化试点工作的主要做法
    常州市委、人大、政府对法官职业化试点工作十分重视，专门召开书记办公会和市委常委会，听取法院工作报告，专题研究法官职业化建设的试点方案，并作出5项决定，从组织领导、干警编制、法官待遇、经费保障、廉政监督等方面给予了有力的政策支持和物质保证。我们按照“八项职业保障+新型审判组织+人员分类管理”的工作思路，主要做法是：
    （一）建立健全法官职业保障制度，不断增强法官职业的责任性和尊荣感
我们从夯实法官职业化建设的根基入手，着重抓了以下八项法官职业保障措施的建立和落实。
    一是建立健全法官职业政治保障制度。运用社会主义法治理念指导司法实践，牢固树立党的领导理念，紧紧依靠党委帮助解决法官职业化建设中的困难和问题。市委批准常州法院法官职业化建设试点方案，并以常委发[2002]38号文件形式下发了《关于加强法官队伍职业化建设的28条实施意见》，明确要求全市各级党委、人大、政府和各有关部门从实施依法治国基本方略的高度，全力支持法官职业化建设。市委还以常发[2004]8号文件下发了《关于进一步加强全市法院干部队伍建设的意见》，加大和推动了法官职业化建设的力度和进程。
    二是建立健全法官职业准入保障制度，严把进人关。按照《法官法》要求严格法官职业准入门槛。试点以来，常州中院向社会公开招录的23名工作人员，均具备法律本科以上学历和通过国家统一司法考试，其中2名军转干部也是法律本科毕业且通过国家统一司法考试的。对不符合《法官法》任职条件的推荐对象，法院一票否决。同时推行法官逐级选任制度，试点以来，中院从全市各基层法院选调15名优秀法官充实到了中院审判岗位。
    三是建立健全法官职业权力保障制度，确保法官依法正常履行职权。全面落实法律赋予法官的职业权力，市委[2002]38号文件明确强调各级领导干部要带头支持法院依法独立公正行使审判权，严禁任何组织、任何个人非法干预司法活动，自觉维护司法权威。法院自身通过不断完善合议庭依法独立裁判案件的制度，凸显法官在审判工作上的中心地位和主导作用，并保障法官不因客观原因所致裁判错误而受到责任追究,充分尊重法官的首创精神和独立人格。
    四是建立健全法官职业地位保障制度，提高以职务职级分设为主要内容的法官政治待遇。2004年，市委决定调整放宽中级法院副处级审判员任职资格条件，同时增加了16个副处级职数和18个科级职数。近两年来已任命了中级法院12名副处级审判员和20名副科级审判员。今年还试行了资深法官选任制，资深法官可列席审判委员会会议，并享受高于职业法官的资深法官津贴。
    五是建立健全法官职业收入保障制度，维护法官职业应有的尊荣。实行了法官等级津贴、职业法官特殊津贴和法官超指标办案补贴奖励制度，建立了对基层法院的考核奖励基金，多渠道提高法官职业收入。从2002年10月起，参照司法警察警衔津贴的标准，对全市法院按《法官法》规定和最高法院统一部署评定的现职法官，全部发放法官等级津贴。并对遴选产生的职业法官，按高于法官等级津贴一倍以上的标准，发放职业法官特殊津贴。
    六是建立健全法官职业安全保障制度，实行法官职业安全保险。实行了法官职业风险保险金制和因公殉职抚恤制，为全市法院每一位法官办理了职业安全综合保险，保险额每人每年20万元，增强法官抗御职业风险保障职业安全的能力。同时常州中院还于2003年7月成立了全省第一家法官职业权益维权委员会，已对三位合法权益受到侵害的法官发给了慰问金，切实维护法官的职业权益。
    七是建立健全法官职业教育保障制度，提高法官综合素质。投资3600万元建成了12000平方米的常州市法官法警培训基地。市财政按每人每年人均3300元拨款，作为教育培训专项资金。实施教育培训计分计时考核，确保法官每年能脱产参加学习培训一个月时间。加大对高素质法律人才的培养，试点以来，已选派133名法官攻读法律硕士学位。
    八是建立健全法官职业监督保障制度，强化法官的自律与他律。以落实“四项制度”和江苏省法院系统“六条禁令”为重点，积极探索从源头上预防和治理司法腐败的机制，制定了《关于贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的意见》等十多项廉政制度。修订完善了《法院干警廉政保证金实施办法》，根据干警在职在岗期间的廉政表现，在其退休或离职时一次性发放廉政担保金。
    （二）合理配置审判资源，积极探索新型审判（执行）组织模式
    实行职业法官员额和法官助理制，紧扣“公正与效率”主题，在各试点单位实行不同的新型审判（执行）组织模式。中级法院制定了《关于试行“职业法官+法官助理+书记员”审判组织的实施方案》，新型审判组织模式由职业法官、法官助理、书记员组成一个审判单元，由法官助理承担审判辅助性工作，使职业法官专心致力于案件的“审”与“判”。职业法官与法官助理的结合，原则上实行双向选择。同时，根据不同审判业务部门实际，以确保完成审判任务为前提合理确定职业法官员额，在试点中适时调整完善新型审判组织运作模式。如中院对试点部门暴露出的问题，将民一庭、民二庭试点之初的“三三二”和 “四四二”审判组织模式分别调整为现在的“四二二”和“五二二”的审判组织模式。根据刑一庭、刑二庭法官助理的审判辅助工作量相对较少的工作特点，确定刑一庭、刑二庭职业法官和法官助理的比例是6：2。同时，根据执行工作特点试行“执行职业法官+执行官+执行助理”的执行组织模式，充分调动执行人员的积极性。为试点配套，经市编委批准，全市两级法院执行局升格为副院级，执行局内设执行实施处、执行裁决处、综合协调处与各审判业务庭同级。
    （三）完善人员分类管理机制，充分调动各类人员的工作积极性
    人员分类管理是法官职业化建设的难点和重点，涉及到法院体制和机制，我们初步探索：
    一是试行职业法官（执行法官）、执行官和法官（执行）助理的分类管理。建立职业法官、法官助理业绩档案，对职业法官实行任期制，按照《法官法》实行管理；对法官助理，参照《国家公务员暂行条例》实行单独序列管理。成立法官考评委员会，职业法官和法官助理分别由法官考评委员会和政工部门进行考核，实行日常考核和年度考核相结合的业绩考评机制。在对职业法官和法官助理的考核管理工作中，坚持职、责、权、利相一致的原则和动态管理的原则，坚持实行老人老办法与试行新人新政策相结合的原则，保持法院干部队伍的稳定。职业化改革前具有法官等级的，照样享受法官等级津贴。符合审判员任命条件的，照样任命审判员。对优秀的法官助理同样记功嘉奖。对职业法官和法官助理不搞“终身制”。职业法官续任考核不合格的，免去其职业法官职务。职业法官缺额时，法官助理通过一定的程序可选任为职业法官，试点以来，已先后有13名法官助理晋升为职业法官。职业法官和法官助理的分类管理，推进了审判管理，强化了案件质效监督评查和法官审判业绩考评。
    二是合理界定职业法官和法官助理的职责。职业法官是经过选任专司审判权的审判人员，主要职责是核实案件证据，认定案件事实并提出或决定适用法律的意见。法官助理是协助职业法官从事审判业务的辅助人员，其职责是为职业法官审理案件提供业务上的帮助。为提高不同层次的法官助理积极性和业务能力，我们将法官助理划分为初级、中级、高级法官助理这三个等级，不同等级的法官助理承担不同的职责，并享受不同的工资级别和奖金系数。高级法官助理作为职业法官的“后备力量”，必要时可以任命为“见习法官”，审理一般简易案件，也可在职业法官出现缺额时，优先竞升为职业法官。
    三是实行书记员单独序列管理。早在2002年9月，市编委就批准按国家核定给法院的政法专项编制10%的比例，核拨给全市法院地方事业或行政编制用于招聘书记员，并开始实行单独序列管理，不再走从“书记员—助理审判员—审判员”的老路。2005年，依据最高法院、中组部、人事部关于招录聘任制书记员的文件精神，全市法院又在全省先行面向社会公开招录了53名聘任制书记员。对新招录的书记员全部实行聘用制，并参照公务员管理办法，给其享受公务员待遇。
四是加强对聘任制司法警察的招录管理和考核。市编委批准增加全市法院地方事业编制105名，用于招录聘用制司法警察。至今全市法院实际向社会公开招聘了25岁以下的司法警察77名，全部实行聘任制，对他们同样授予警衔，发给警衔津贴。这支聘用制法警队伍已成为执行司法任务、维护审判秩序的一支生力军。
    （四）把法院文化建设作为法官职业化建设的一个重要组成部分
    法院文化建设，可以促进法官建立起有效的自律机制，也有利于形成法官职业道德共同化，从而不断提升法院和法官的形象。为此，中院将法院文化建设作为推进法官职业化建设的一项重要内容来抓，几年来，组织开展了全市法院“唱革命歌曲，展先进风采”歌咏比赛，举办了“围棋、太极拳培训班”和棋牌、球类比赛，并组织举办了“法官书画摄影展览”等活动，不仅丰富活跃了法院的文化生活，而且提升了法官的文化品位和职业道德情操，营造了人人心情舒畅、处处和谐协调的法院人文环境。
    二、法官职业化试点工作的成效
    在开展法官职业化试点工作过程中，我们始终坚持“公正司法，一心为民”方针和“公正与效率”主题，以求真务实的态度，结合常州法院实际做好每一项试点工作，现已初见成效。
    一是职业法官和法官助理对提高司法能力的紧迫性有了新的认识。法官职业保障措施的落实使职业法官和法官助理得到了实实在在的实惠，增强了法官和法官助理职业的神圣和尊荣。试行职业法官遴选和法官助理制营造了积极向上、争先创优的良好氛围，职业法官和法官助理们对自己的地位和价值有了更加理性的认识，加强司法能力建设的迫切性明显增强，法官队伍整体素质明显提高。目前，全市法院具有法律研究生学历和在读研究生的干警，占全市法院干警总数的17.7%，比2000年增加了136人；具有本科以上学历的人员占74.2%，比2000年上升了58个百分点。
    二是审判质量和效率有了新的提升。在新的审判组织模式中，合议庭和独任法官专司裁判，法官助理及书记员辅助办案，同时，职业法官和法官助理之间互相监督，避免了原来审判长负责制产生的一些弊端，为法官和合议庭及时高效开庭审案、公正裁判创造了更有利的条件。近年来，全市法院一、二审案件被上级法院改判发回重审率不足1%，在法定正常审限内的案件审结率达99%以上。中院审理的刑事案件无一件被省高院改判或发回重审。中院2005年民商事审判质量与效率指标与改革前的2002年相比，虽然改革以后法官员额由48人减至28人，但是人均结案数比原来上升了71.7%。同时，案件的上诉率、被改判发回重审率、向上级法院投诉率及申诉率分别比原来下降了1.3、0.8、0.3、0.1个百分点，而案件的平均审理天数比原来下降了33.3%，案件的调解率上升了10.5个百分点。
    三是法院裁判公信力不断增强。新型审判组织模式的运行有利于职业法官与法官助理之间互相配合，又有利于互相制约、监督。法官助理制度的实施相对减少了法官与当事人及律师的庭外接触，有利于公正裁判、廉洁司法，干警拒腐防变能力有所增强。四年来，全市法院未有一名干警因违法违纪受到党纪政纪处分。同时，法院和法官的社会公信度不断提高，在省综治委开展的全省公众对政法综治工作满意度的问卷调查中，对我市法院法官整体素质和队伍形象持肯定态度的城乡居民比例为98.2%，连续两年居全省法院第二位。
    三、法官职业化试点工作的体会
    四年来的实践给我们提供了宝贵的经验，而这些经验又是我们进一步开展法官职业化建设必须坚持的原则。
    首先，思想认识的高度统一是法官职业化建设试点工作顺利进行的前提。法官职业化建设是一项自上而下的改革，领导层的思想必须要统一。当初，在接到省高院确定常州为法官职业化建设试点单位的任务后，我们党组一班人的思想认识也并未完全一致。针对这种情况，党组多次召开会议，通过学习，提高认识，特别是积极试点、稳步推进、尝到甜头，进一步统一了思想，从而坚定了搞好试点的信心。
    其次，党政领导重视和支持是法官职业化建设试点工作顺利开展的关键。我们的法官职业化试点之所以如此顺利，关键的一条是得益于常州市党政领导的高度重视和全力支持。试点之初，常州市委就加强法官职业化建设连续发了几个文件，在人、财、物上一路绿灯，这对我们来说，无疑是最大的支持和莫大的鼓舞。政府部门的财力支持，使法官的各项津贴和奖金从纸上落到了实处，也使聘任制书记员和司法警察单独序列管理变成现实。
    第三，思想政治工作是法官职业化建设试点工作取得成功的根本保证。试点工作的成功与否，关键在人，而人的关键在于思想。因此，做好法官尤其是法官助理的思想政治工作就显得尤为重要。除了做好原有审判职称人员落选职业法官后的思想政治工作外，去年以来，中院先后开展了两次评选优秀法官（执行）助理活动，并对优秀法官（执行）助理记个人三等功。在其后进行的职业法官增补过程中，有3名优秀法官助理优先晋升为职业法官，以畅通的事业发展通道激励法官助理立足本职做好工作。
    第四，“公正与效率”是法官职业化建设试点工作的基本价值取向。法官职业化建设必须始终坚持以“公正与效率”作为基本的价值取向，作为职业化建设的出发点和归宿，作为衡量法官职业化建设是否取得成效的重要标志。基于上述考虑，在确定法官员额时我们注意把握好以下两点：一是不统一模式搞“一刀切”，而是本着实事求是的原则，既适当、逐步减少从事审判工作法官的数量，使审判权相对集中到综合素质较高的职业法官手中，又考虑各审判业务部门的审判任务数量和案件性质，以确保依法完成办案任务。二是适时适度进行调整，既考虑有足够的职业法官能高效地完成审判任务，更考虑尽可能充分调动现有审判人员积极性，实现现有审判资源利用效率的最大化。我们在试点过程中，正是以此作为衡量各种制度设计是否有生命力的根本标准，保证了试点工作不偏方向，不离主题。
    第五，循序渐进，稳步深入是法官职业化建设试点工作全面展开的必由之路。在试点过程中，我们没有急于求成，更没有急功近利，全面铺开，而是从实际出发，先总体规划，再分步实施，采取积极稳妥的方针，先选择本院民一庭、民二庭、执行局和一个基层法院作为试点部门和单位，先行试点，摸索经验和教训，然后再逐步扩大试点范围。中院试点部门已由3个扩大到所有审判业务庭和综合性审判业务部门共11个。基层试点法院已由最初的1个扩大至所有城区法院共5个，2个农村法院也在已选择1—2个审判业务庭试点的基础上，再逐步扩大试点部门。
    法官职业化建设是一个十分庞大的系统工程，任务复杂而艰巨，需要付出长期艰苦的努力。从根本上说，法官职业化建设是制度创新的过程，需要强大的动力来催发，需要深化改革来支持。尽管我们的试点工作取得一定的成效，但离真正实现职业化的目标还有相当大的距离，在试行法官员额和法官助理制方面还有许多现实问题有待探索、完善，尤其是法官员额的确定，法官助理责、权、利的定位，其他人员的分类科学管理等等，这些都是我们在今后的法官职业化建设中需要认真研究并加以解决的问题。