全面加强和规范诉讼调解工作  为营造和谐稳定的社会环境提供有力司法保障

陆洪生
（2004年8月10日）

同志们：
    今年7月28日，省高院召开了全省法院诉讼调解工作电视电话会议，这是一次事关法院工作大局的重要会议。今天，召开全市法院诉讼调解工作会议，就是要认真贯彻落实省高院的会议精神，全面加强和规范我市诉讼调解工作，充分发挥新形势下诉讼调解工作的优势和作用，积极探索、实践和创新诉讼调解与大调解机制相衔接的工作体系，化解社会矛盾，提高法院解决纠纷的能力，促进司法公正，维护司法权威，为建设"法治常州"、"平安常州"、实现"两个率先"提供公正高效的司法保障。
    刚才，武进法院邰建平院长作了一个很好的经验介绍，新北区法院民庭、金坛市法院水北法庭、溧阳市法院南渡法庭作了书面经验交流，希望全市法院认真学习借鉴他们的成功经验。会上，市委于超书记还将作重要讲话。下面，我根据中院党组研究的意见讲五方面的问题。
    一、增强责任意识，充分认识全面加强和规范诉讼调解工作的重要意义
调解是我国民事审判最富有特色的制度，素有"优良传统"之美誉，在国外被称为"东方经验"。人民法院审理案件以调解为主的传统始于新民主主义革命时期，经历了"马锡五审判方式" →"调解为主，审判为辅"  →1956年最高院提出"调查研究、就地解决、调解为主"十二字方针→1964年加上"依靠群众"成为十六字方针这一过程，从新民主主义革命时期开始至1978年人民法院审理案件一直以调解为主，1978年我市法院民事案件调解率高达70.83%。自1979年至1990年民诉法颁布前民事案件调解率最低为56.44%（1980年），最高达到79.15%（1981年），全部案件调解率达70.24%，年平均调解率达70.82%。但是进入90年代以来，调解率呈持续下降趋势：1991年至1996年全市法院案件调解率最低为42.15%（1996年），最高为52%（1991年）；全部案件调解率为47.4%，比民诉法施行前下降了近23个百分点；年平均调解率为47.05%，比民诉法施行前下降了近24个百分点。1997年至2003年，调解率最低为31.28%（2002年），最高为38.52%（1997年）；全部案件调解率为35.3%，比90年代初期下降了12个百分点；年平均调解率为35.4%，比90年代初期下降了11.65个百分点。造成这一现象的原因是多方面的，复杂的，但其中一个重要原因，在于我们对新时期加强和规范诉讼调解工作的重要性缺乏足够的认识。有的片面追求当庭宣判率，将调解与判决对立起来，重判轻调；有的误以为调解就是"和稀泥"，与现代司法理念不相符合等等。为增强审判回应社会的现实能力，更好地发挥人民法院解纷止讼的功能，我们必须从大局出发，进一步端正调解工作的指导思想，增强责任意识，充分认识新形势下加强和规范诉讼调解工作的重要意义。
    第一，全面加强和规范诉讼调解工作，是化解矛盾纠纷，维护社会稳定的迫切需要。维护社会稳定是全党的工作大局，是压倒一切的政治任务。当前，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及各类利益关系的调整，出现了许多新的社会矛盾纠纷，矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化。许多纠纷如果不能及时疏导化解，有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，影响干扰党和国家的中心工作。全市法院应当充分发挥审判职能，积极参与社会利益关系的协调整合，既要坚持依法公正高效地审理好各类纠纷案件，也要充分挖掘和运用传统文化中"和为贵"的诉讼理念，积极贯彻调解方针，把调解工作贯穿于诉讼的始终，尽力做好当事人的疏导、教育工作，促使双方当事人互谅互让，把矛盾处理在基层，解决在内部，化解在萌芽状态，从源头上减少缠诉、上访，为社会稳定提供更为坚实可靠的保障。
    第二，全面加强和规范诉讼调解工作，是实现法律效果和社会效果有机统一，提高审判质量的迫切需要。坚持办案的法律效果和社会效果的有机统一，是有中国特色的社会主义审判工作的基本要求，是人民法院讲政治的集中体现，是衡量审判质量好坏的重要标准。审判的法律效果和社会效果的有机统一，就是通过客观公正的审判活动，使案件处理结果的公正性被社会所认同，并对社会的发展与稳定产生积极的影响。而诉讼调解工作正是实现"两个效果"有机统一的有效途径。诉讼调解过程中，在法官的主持下，充分运用情、理、法的有机结合，通过双方当事人自愿、合法、平等的协商达成协议，能够促使当事人之间的社会关系恢复到正常状态，并能满足当事人的诉讼心理和诉讼预期，提高当事人对诉讼程序、适用法律的认同感和对公正司法的信心，有助于实现案件审理的法律效果和社会效果的有机统一，提高司法公信力。
    第三，全面加强和规范诉讼调解工作，是树立人民法院和法官良好形象的迫切需要。诉讼调解工作所具有的自愿协商、开放灵活的优势，能够使当事人在程序上享有选择权，在实体处分上拥有比较大的空间。在诉讼调解过程中，由当事人直接参与调解活动，使其成为调解的当局决定者，不仅有利于提高司法活动的透明度，也有利于群众参与司法活动，提高司法的民主化程度。调解工作就是法官同群众直接接触、直接对话的过程，法官站在人民群众根本利益的立场上，合理引导，促使当事人走出法律误区，澄清对事实的认识，从而最终解决纷争、消除矛盾。因此，加强诉讼调解工作是保持人民法院与人民群众的密切联系、树立人民法院和法官良好形象的重要途径，有利于人民群众对司法活动实施监督，有利于督促法官自觉改进审判作风，有利于提高人民群众的满意度。
    第四，全面加强和规范诉讼调解工作，是构建社会矛盾纠纷大调解机制，深化社会治安综合治理举措的迫切需要。全省社会矛盾纠纷大调解工作会议明确提出，人民法院要在全面加强和规范诉讼调解工作的基础上，将诉讼调解与人民调解、行政调解有机衔接起来，这对人民法院认清形势，明确任务，切实发挥诉讼调解职能作用，积极参与、依法支持大调解机制的建立和完善，具有重要的指导意义。全市法院应当把全面加强和规范诉讼调解工作作为加强社会治安综合治理的一项重要战略举措，作为社会矛盾纠纷大调解机制的重要组成部分，作为"建设平安常州、创建最安全地区"活动的一项重要基础工程，努力实现诉讼调解与大调解机制的有机衔接，积极推进调解工作法治化，切实完善多元化的纠纷解决机制。
    二、准确把握全面加强和规范诉讼调解工作的总体要求
    首先要正确把握全面加强和规范诉讼调解工作必须遵循的原则。主要是：
    1、诉讼调解必须坚持当事人自愿原则。人民法院进行调解，除法律或司法解释另有规定外，应征得当事人同意。当事人自愿原则是人民法院调解必须遵循的重要原则，加强诉讼调解工作并不是违反当事人意愿进行强迫调解，而是要求法官利用一切有利条件和机会进行因势利导，促使当事人对自己的权利义务有正确认识的基础上，心悦诚服地达成调解协议。调解未能达成协议或调解书送达前一方反悔的，人民法院应及时依法作出判决。
    2、诉讼调解必须坚持合法原则。为防止当事人借调解规避法律法规、或进行恶意诉讼侵犯社会公共利益或第三人的合法权益，人民法院应对当事人达成调解协议的形式和内容的合法性进行认真审查。对于调解协议有下列情形之一的，人民法院应依法不予确认：①侵害国家利益、社会公共利益的；②侵害第三人合法利益的；③违反公序良俗和社会秩序的；④违背当事人真实意思的；⑤与国家法律、行政法规的禁止性规定相抵触的。
    3、诉讼调解必须正确对待"查明事实、分清责任"的原则。过去我们强调比较多的是，法院审理案件必须在"查明事实、分清责任"的前提下作出处理，现在看来，不能绝对化、一概而论。人民法院在进行调解过程中对于"查明事实、分清责任"的原则，应当根据不同情况，区别对待。如人民法院在立案阶段的调解、庭前调解、涉及亲情关系的案件以及当事人自行和解达成的协议等，在坚持自愿与合法的大前提下，可不必拘泥于一定要查明事实、分清责任。但在庭审过程中进行的调解、二审或再审程序中进行的调解，一般应遵循该原则。
    其次，全面加强和规范诉讼调解工作必须正确处理好三个关系：
    一是必须正确处理加强调解与规范调解的关系。为使当事人接受调解的正当性，认可调解的公正性，必须正确处理加强调解与规范调解的关系，严格规范调解程序。一是要摒弃"和稀泥"的调解方式，纠正和克服不查明争议基本事实和基本分清是非责任，只为追求尽快结案而促成当事人达成协议，导致当事人反悔，有损人民法院形象的现象。二是要杜绝强迫调解或变相强迫调解，当事人明确拒绝调解的，调解法官不得以建议或暗示等不妥当的方式表示调解不成后的判决结果，不得以判压调。违背当事人的意愿进行的调解，是对当事人诉权的侵犯，有悖于司法公正。三是要符合诉讼法关于调解主体、当事人资格、协议的形成、调解书的制作与送达、审限等程序性规定。对有些法律关系比较复杂、当事人争议较大、群体性纠纷、矛盾易激化的民商事案件，如当事人申请或同意延长调解期限，可根据民诉法第一百五十五条、第一百五十九条之规定，由本院院长批准延长审理期限。依法延长审理期限的，只能延长一次，不得以拖压调。
    二是必须正确处理加强调解与依法裁判的关系。人民法院审理案件，应严格遵守诉讼法的相关规定，通过程序的推进促使当事人从诉讼成本与诉讼效益等方面进行综合考量，法官不能以片面追求当庭宣判率和当庭结案率，而使调解流于形式。从长期的审判实践来看，调解与判决的综合运用丰富了人民法院处理纠纷的手段，偏废其中任何一个方面都会影响人民法院审判工作的正常运行。因此，在审判工作中，必须坚定不移地贯彻判决与调解并重的方针，一切从实际出发，一切从实际效果出发，避免走极端。
    三是必须正确处理诉讼调解与人民调解的关系。人民调解是化解矛盾纠纷的第一道防线，人民法院必须切实加强对人民调解工作的指导和支持，积极探索、共同构建具有中国特色的替代性纠纷解决机制。人民法院对人民调解组织促成当事人自愿达成的调解协议，应当依法确认其效力。要有步骤、有计划、有针对性地开展对人民调解组织的业务指导工作，努力提高业务指导的质量和水平。但是，在处理诉讼调解与人民调解的关系上应做到"不错位、不越位"。"不错位"就是要求人民法院在指导人民调解工作时，应当认识到自身与人民调解委员会之间是业务指导关系，而不是领导与被领导关系；"不越位"就是要求人民法院不能替代或变相替代人民调解组织开展调解工作，不能混淆民间行为、行政调解行为和国家司法行为的界限。
    三、进一步明确全面加强和规范诉讼调解工作的具体内容和措施
    第一，应进一步明确调解案件的适用范围。民商事案件，刑事案件中除人民检察院提起公诉以外的附带民事诉讼案件，告诉才处理的案件和被害人有证据证明的轻微刑事案件中的民事赔偿部分，行政赔偿案件，对于侵权的具体事实存在争议或法律缺乏明确规定的国家赔偿案件，再审案件，执行案件，均可依法进行调解（和解）。当前，根据司法实践的需要，有必要对民商事案件调解适用范围作出基本界定，一方面明确扩大应当调解案件的范围，另一方面明确排除适用调解的情形。（1）人民法院对以下类型案件应当进行调解，如婚姻家庭纠纷案件和继承纠纷案件，相邻纠纷案件，适用简易程序审理的案件，当事人同意进行调解的案件，法律、司法解释规定应当进行调解的案件。（2）人民法院对下列案件不得进行调解，如民事行为无效确认案件，涉及国家利益、社会公共利益的案件，适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，确认身份关系的案件，其他依案件性质以及法律、司法解释规定不能进行调解的案件。　　
    第二，应突出诉讼调解的广泛性，体现调解工作的层次性。诉讼调解工作应贯穿于诉讼的各个阶段，同时，还要向审前、审后延伸，切实做好与大调解机制以及执行阶段、申诉复查阶段和解机制的有机衔接。诉讼调解作为一种及时便捷的纠纷解决机制，首先，应贯穿于诉讼的全过程，既适用于一审、二审和再审程序，也适用于庭审前、庭审中和庭审后等阶段；其次，人民法院要加强与大调解机制工作的沟通与联系，及时总结人民调解工作中出现的新情况、新问题，及时审理好涉及人民调解协议的民事案件；再次，人民法院在申诉复查和执行阶段中，可依据自愿与合法的原则，努力促成当事人达成和解，并对当事人达成的和解协议进行审查。
    第三，与时俱进，不断创新调解方法。法官调解案件，首先要善于抓住纠纷实质，把准矛盾症结。只有了解了发生纠纷的起因，理出当事人争执的心理脉络，掌握其真实想法和心理底线，抓住纠纷实质，才能提出合理方案。同时，要正确地运用释明权，使当事人了解相关的法律规定、诉讼风险，有效促成当事人达成调解。其次，调解过程中，要根据案件性质、难易、当事人状况确定调解策略，综合运用证据展示、判前评断、亲情感化、冷热处理等各种方法；要注意因案而宜，因地而宜，因时而宜，因人而宜；要德法相兼，以法寓人，以情动人，综合发挥社会道德与人本自然需求的力量。再次，可适当扩大调解主体，借助外力参与调解。为更好地发挥诉讼调解功能，在诉讼调解过程中，不必把调解主体仅限于法官，可以相应扩大调解的主体范围。法官在保持中立的情况下，要善于利用更高的威信、更强的影响力或亲情力来促成调解。一是可以利用当事人之间的血缘、地缘关系，主动通过其亲友做工作；二是可以利用基层组织贴近群众、情理相通的条件，争取他们的支持；三是应注意发挥律师和法律工作者的疏导协调作用。必要时可以由院、庭长亲自协调，促成调解。
    第四，积极探索，大胆创新调解机制。一是要积极探索庭前调解机制。庭前调解，是指案件经人民法院审查立案后至开庭审理前所进行的调解工作。对争议不大或当事人合意或被诉方明确放弃答辩期间的案件，审判人员可以直接进行庭前调解。庭前调解要和"繁简分流机制"相结合，事实清楚、争议不大的简易案件尽可能进行庭前调解；要与庭审相衔接，以便更有效地利用审判资源，方便当事人诉讼。二是要大胆创新申诉复查和解制度。将诉讼调解制度引入申诉复查工作，经双方当事人平等协商，就变更生效裁判确定的实体权利义务依法达成协议，从而使审查程序不再继续进行，有利于维护生效裁判的稳定性，有利于维护那些存在瑕疵但不足以再审的生效裁判当事人的合法权益。全市法院应大胆创新，加大申诉复查和解力度工作，尽快建立起科学有效的申诉复查和解制度。对存在瑕疵但不足以提起再审的生效裁判，特别是可改可不改的案件，要着重尽力调解，不要轻易启动再审程序。
    第五，进一步规范诉讼调解的程序。为使当事人接受调解的正当性，认可调解的公正性，必须严格规范调解程序，杜绝违法调解。一是在诉讼调解中，可以由审判员或助理审判员一人主持，也可以由合议庭主持。实行法官职业化试点的法院和部门，可以由职业法官或法官助理一人主持，也可以由合议庭主持。二是调解时各方当事人均应在场。当事人不能出庭时，经其特别授权，可由其委托代理人参加调解，达成的调解协议，可由委托代理人签名。三是根据案件需要，征得当事人同意，调解的法官可以分别对当事人做调解工作。四是在诉讼调解中，当事人为达成调解协议作出的让步或有关案件事实的承认，不得直接作为裁判依据。五是经当事人同意，调解书可不写案件事实。六是当事人认为调解书与调解协议的实质内容不一致时，有要求补正的权利。
    四、积极探索诉讼调解与社会矛盾大调解机制相衔接的工作方法和制度，实现诉讼机制与社会矛盾大调解机制的有机结合
    当前，城乡建设、征地补偿、拆迁安置、企业改制、产权转移、滞后行业的整治过程中出现的各种纠纷已成为法院工作面临的"难点"，全市法院要加强调查研究，正确判断形势，完善司法对策。尤其是要将诉讼调解与人民调解、行政调解有机衔接起来，构筑诉讼调解工作和社会矛盾纠纷大调解机制的桥梁，把诉讼调解和社会调解工作紧密结合，互为贯穿，形成一种互动的、良性循环的社会保障机制。要主动地将诉讼调解纳入大调解体系，形成全社会共同参与的社会矛盾大调解格局，增强对矛盾纠纷的调处力度，确保调解高成功率。
    一是要建立领导机构，实现与大调解机制组织领导上的对接。全市法院应明确由院领导担任组长，以法庭指导小组为依托，成立调解工作指导小组，具体承担两项职责，一是负责加强和规范诉讼调解工作。将加强和规范诉讼调解工作纳入全年目标管理责任制，制定工作计划和任务，组织调解工作中的重大活动，指导调解工作的开展。二是负责全市法院"两调"衔接工作。参与"两调"衔接的决策、部署和督查，协调诉讼调解与人民调解、行政调解之间的关系，参与大调解的工作格局。
    二是要建立人民法院与民调组织联席会议制度，确保信息畅通准确，掌握工作主动。针对当前社会矛盾的动态性、可变性特征，要通过建立与司法行政部门、基层民调组织定期召开联席会议等形式，通报各方在工作中涉及调解工作方面的情况，及时掌握民情、社情，分析民间矛盾的阶段性动向和特点，研究、落实进一步加强调解工作的具体措施，增强工作的预见性。
    三是要设立人民调解指导员，加强对基层民调组织的指导和业务培训。各基层法院可以根据自身的实际情况选派具有丰富审判经验的法官至各社区、乡镇担任人民调解指导员，实行定人定岗责任制，指导人民调解工作，提高人民调解员的业务技能。加强对基层民调组织的指导和业务培训可以采取三种形式，一是可以通过与相应的司法行政机关制定培训计划，派出具有深厚法律功底的审判人员定期开展对人民调解员的业务培训；二是可以聘请人民调解员担任人民陪审员，参与调解或审理非经本人调解过的案件；三是定期邀请人民调解员旁听依法公开开庭审理的案件。此外，还可以在立案窗口设有专人负责"诉外调解"的劝导工作，及时告知要求立案的当事人的诉讼风险，劝导当事人通过诉讼外的调解方式解决纠纷；但当事人不接受劝解的，凡符合立案条件的，人民法院应依法予以立案。
    四是要建立诉讼绿色通道，实现诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解机制的便捷、快速对接。对涉及人民调解协议的案件，全市法院要严格按照最高人民法院《关于审理涉及调解协议的民事案件的若干规定》，对其中符合受理条件的应予以简化程序优先立案。对涉及人民调解协议和人民调解委员会调解未成功的案件当事人及其诉讼代理人申请法院依职权调查、收集调解档案资料或其他证据，符合法律规定的，人民法院应当优先安排。要公正、高效地审理涉及人民调解协议的案件，对在平等、自愿、合法基础上形成的各类人民调解协议的法律效力应依法予以确认。
    五是要开展"审务进社区、调解入万家"活动。"审务进社区、调解入万家"活动以设立巡回法庭、实行巡回办案，指导人民调解工作，积极参与社区（乡镇）矫正和大力开展法制宣传、法律咨询服务为主要内容。全市法院要根据实际情况设立巡回法庭，深入到各社区、各乡镇，缓和钝化区内民事矛盾，快速便捷地解决邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、小额债务纠纷等，减少不必要的应诉环节，方便群众诉讼。要认真贯彻执行最高院、最高检、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区（乡镇）矫正试点工作的通知》精神，严格社区（乡镇）矫正工作的范围，在社区（乡镇）矫正与法院裁决的衔接、社区（乡镇）矫正的执行等方面，充分履行职责，发挥优势。要通过法律咨询、就地开庭、组织法治图片展览等形式，以案讲法，以点带面，大力宣传法律，充分发挥审判工作所具有的震慑、教育、规范和导向功能，增强全社会的法制意识；对于在案件审理过程中发现的治安防范、安全管理方面的漏洞和问题，应及时提出司法建议，协助有关单位和部门完善监督约束机制，及时补漏，消除隐患。
    五、更新理念，加强领导，狠抓落实，推动诉讼调解工作不断取得新成效
    近一段时期以来，市中院在对全市法院诉讼调解工作进行较为深入调研的基础上，制定了《常州市中级人民法院关于全面加强和规范全市法院诉讼调解工作的实施意见》，提出了35条具体意见，并已经常州市中级人民法院审判委员会第23次会议通过，今天会议上正式下发。全市法院要认真贯彻执行《实施意见》的各项要求，以创新的精神和务实的作风，积极探索，与时俱进，创造性地开展诉讼调解工作，不断丰富和完善诉讼调解机制，把加强和规范诉讼调解工作和各项措施落到实处。
    第一，树立新的司法理念，以新的司法理念指导诉讼调解工作。一是要树立以人为本的发展理念，强化司法为民的宗旨意识，切实加强和规范调解工作，通过诉讼调解活动，努力维护人民群众的合法权益。二是要树立尊重当事人意思自治的理念。意思自治是市场经济发展的客观要求之法律体现，尊重当事人的调解合意及其自由处分权，具有保护市场主体人格独立和财产独立的现实意义。三是要树立司法效益最大化理念。诉讼调解具有形式灵活、裁决稳定、节约诉讼成本等特点，调解在程序的规定上也有更大的自由，能够实现审判资源的最有效利用，实现司法效益的最大化。要切实克服和避免不会调、不愿调和不敢调的现象。
    第二，加强组织领导，推动诉讼调解工作健康发展。全市法院必须充分认识加强和规范诉讼调解工作在新时期法院工作中的重要地位，切实把诉讼调解工作摆在重要议事日程，加强组织领导，建立实施调解工作领导责任制。各级领导干部要弘扬求真务实的工作作风，开展深入细致的调查研究，及时发现诉讼调解工作中存在的问题和不足，充分调动广大法官的积极性、主动性和创造性，注意不断总结和推广诉讼调解工作的好经验、好做法。
    第三，改进和完善考核机制。全市法院应紧密结合法院审判质量效率统一指标体系和考评机制的实施，从加强审判管理、完善审判考核、提高审判质量和效率等各方面引导广大法官高度重视并切实做好诉讼调解工作。在实现均衡结案的基础上，要努力提高调解结案率并保持在一个合理的幅度内。要进一步重视调解的实际执行效果，根据不同的履行期限和方式，确定适当的考核标准，适当加大对当场履行情况的考核力度，促使法官督促当事人在调解后即时履行义务，真正实现"案结事了"，真正体现调解结案的优势。要建立一套符合司法规律、行之有效的考核激励机制，表彰奖励调解工作成绩突出的先进集体和个人，努力形成重视调解工作、提高调解效果的良好氛围。
    同志们，人民法院的诉讼调解工作是一项牵涉面广的全局性工作，随着我国社会经济的进一步发展和法院改革的日益深化，诉讼调解工作必然会呈现出许多新情况、新特点。全市法院要进一步解放思想，统一认识，求真务实，与时俱进，以创新的精神和务实的作风，在法律规定的范围内积极探索，总结经验，不断丰富和完善诉讼调解工作机制，推动诉讼调解工作取得新成效，为推动全市法院审判工作的健康发展，促进司法公正、维护司法权威而努力奋斗。