1989年以来，常州市天宁区法院受理各类行政诉讼案件406件，行政机关法定代表人无一出庭参加诉讼。行政诉讼中，行政机关法定代表人不出庭应诉不仅有违现代法治理念，而且不利于提高行政机关依法行政水平，树立人民法院司法权威。究其原因，天宁法院认为主要有客观和主观两个方面。
客观原因是：
    1、我国现行法律法规对行政诉讼中被告法定代表人是否必须出庭参加诉讼没有硬性规定，缺乏对被告法定代表人不出庭应有的制约机制和惩罚措施。《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，对于原告不出庭的情况，规定了明确的制裁措施，而对于被告法定代表人不出庭的情况，仅在《行政诉讼法》第四十八条中规定：被告不出庭的，可以缺席判决。
    2、我国正处于大变革、大发展的历史转折时期，行政机关所担负的繁重职能造成首长们工作节奏加快，工作压力加大，时间精力有限；同时，我国目前的行政诉讼发展还处于探索阶段，当事人对诉讼权利的认识还有待提高，实践中确实存在一些行政相对人累诉、缠诉，牵制了行政机关首长很大的时间精力，客观上造成行政机关首长没有时间精力出庭参加诉讼。
    法定代表人不出庭参加诉讼的主观原因可概括为"四重"、"四轻"。
    1、重级别，轻区别。依据司法的地域管辖原则，天宁法院审理的行政诉讼案件中，被告为市级行政机关的占95%。由于少数行政机关首长级别观念根深蒂固，分不清行政管辖与司法管辖的区别，把基层法院看成是下级部门，认为基层法院审查市级行政机关的具体行政行为是越级执法，到庭参加诉讼认为有损尊严而不予理睬。
    2、重结果，轻程序。有的行政机关首长由于认识上的差异，不能把参加庭审作为一个倾听群众心声的平台，习惯于坐在办公室听汇报、看材料来了解案情。他们往往只关心行政诉讼的结果而缺乏参与意识，案件来了交办了事，案件审结了听结果汇报，既缺乏对涉及相关事务法律关系的必要了解，又缺乏对法院诉讼程序的熟悉，没有充分认识到行政诉讼对行政管理工作所能起到的监督、纠正、促进的积极作用。
    3、重面子，轻形象。受到"官本位"等一些观念影响，一些行政机关首长不能接受行政诉讼中与行政管理相对人平等的诉讼地位，往往怕当被告、怕输官司，认为这涉及名誉和面子问题，没有认识到行政机关首长亲自出庭，无论结果输赢，对树立行政机关首长人民公仆的形象和政府机关亲民便民的形象，体现政府机关开明的工作作风和以民为本的管理理念，都会具有积极的社会意义。
4、重协调，轻诉讼。绝大多数行政机关首长对于行政诉讼案件往往较重视协调，案件一到，及时听取工作人员的汇报，积极组织各部门与原告协商，希望取得比较满意的结果，但对于法律规定的应诉、送达、开庭等环节，则认为是走过场、搞形式，而较少关心。少数行政机关首长对一些法律的强制性规定不予重视，认为只要具体行政行为结果正确，形式内容不是问题，都可以通过庭下协商解决，最好不要开庭审理。
    针对行政诉讼中法定代表人不出庭的现状，天宁法院建议从以下四方面着手：
    1、完善立法，规范应诉。目前我国有些地方立法已在政府首长和行政机关法定代表人出庭应诉制度上作了有益尝试，并取得了良好效果，建议有关部门吸收这些地方立法的经验，明确规定行政机关法定代表人应当参加诉讼；确因特殊情况不能按时出庭的，应当书面申请，经法院许可后，委托副职出庭；同时规定拒绝出庭的制裁措施和法律后果，以真正体现司法权威和法治理念。
    2、健全制度，强化责任。首先对涉诉行政机关进行走访和征求意见，取得他们的理解和支持。其次根据收集的意见和建议，及时研究形成初步意见并向政府主管领导汇报，以取得政府对这一制度的支持。再次以政府和法院联席会议的形式予以发布，要求行政"一把手"到庭应诉要达到一定比例，强化诉讼当事人平等的法制观念，强化行政首长责任制。
    3、抓住典型，力求突破。如针对目前行政诉讼中较突出的不服房屋拆迁安置裁决的案件和不服交通事故责任认定等案件，争取从这几类案件实现行政机关法定代表人出庭参加诉讼上寻求突破。通过行政机关首长出庭参加诉讼这一焦点，大力宣传行政机关在工作中展示出来的新方式、新作风、新形象，以案释法，以点到面，扩大影响。
    4、构建平台，营造氛围。积极争取辖区政府的大力支持，与辖区政府法制部门保持密切联系，主动通报、主动协调、定期反馈。同时，积极争取上级法院的业务指导和工作支持，必要时请上级法院牵头，召集相关部门举行执法联席会议，构建议事平台，营造执法氛围，共同推进政府机关行政管理工作的合法化、规范化。
    5、加强考核，逐步推进。对涉及辖区行政机关的案件，要将其法定代表人出庭与否等情况及时向政府职能部门通报。对行政机关法定代表人累计两次不出庭的，可根据法律规定发出司法建议。同时建议政府将行政机关首长是否出庭参加诉讼以及执行法院裁判、支持法院工作的情况作为考核内容予以考核。

(天宁法院)