陆洪生

（2003年7月3日）

同志们：
    这次会议是在全市法院认真贯彻党的十六大精神，广泛开展"回顾过去，开拓未来"主题教育活动，全面加强法院自身建设的新形势下召开的一次重要会议。同时也是响应市委作出的在全市开展"抢抓新机遇，推进新跨越"主题教育活动的号召，切实加强行政审判工作，为实现"两个率先"提供良好司法保障的一次重要会议。上午，陈少宝同志代表中级法院，回顾、总结了五年来全市法院行政审判工作的成绩和经验，分析了当前行政审判工作面临的新形势，部署了当前和今后一个时期的行政审判工作任务。刚才，市法制办、建设局、国土局等行政机关与法院行政审判部门的负责同志作了很好的交流发言。最后，市委副书记于超、市委常委、常务副市长俞志平还将发表重要讲话，对全市行政审判工作提出新的要求。我们相信，这次会议的召开，必将有力地推动全市法院行政审判工作再上新台阶。
    近几年来，在市委领导、人大监督、政府支持、政协关心和各有关部门的配合帮助下，在全市法院和广大行政审判人员的共同努力下，我市法院行政审判工作保持了良好的发展势头，始终保持在全省法院前列，今年又被省高院评为全省法院行政审判系统先进单位。在此，我谨代表全市法院和广大干警，向多年来关心和支持法院行政审判工作的各位领导和各有关部门表示衷心的感谢！
    下面，我就进一步做好全市行政审判工作讲四点意见。
    一、进一步统一思想，提高认识，增强做好新世纪新阶段行政审判工作的责任感
    思想是行动的先导，对行政审判工作认识的广度和深度直接影响到行政审判工作开展的强度和力度。当前，全市法院领导和行政审判人员对行政审判工作重要性的认识总体来说是比较到位的，认识也是比较好的。但是我们也要看到，也有一些同志特别是个别领导对行政审判工作还存在认识不够、认识模糊的现象。至今还有同志认为，行政审判是跟政府对着干，吃力不讨好，干得多不如干得少，怕开展行政审判工作影响与政府及有关部门的关系，影响法院工作的开展，这是对行政审判职能缺乏正确认识的一种典型的思想反映。这在客观上影响了行政审判工作的开展。刚才讲了，总体来说，全市行政审判工作走在全省前列，但尽管如此，目前还是有个别法院这方面工作搞得不尽人意，这和思想认识不到位有很大关系。因此，要进一步统一思想，提高认识，增强做好行政审判工作的自觉性和主动性。
    首先，必须明确行政审判是人民法院审判工作的重要组成部分，不可或缺。改革开放以来，特别是党的十五大以来，人民法院审判工作已经从过去的主要是刑事审判和民事审判二分天下，发展为刑事、民事和行政并列的三大审判体系。人民法院行政审判权是宪法和法律赋予人民法院的基本职责，它表明了在国家政治权力的架构中司法权对行政权的制约关系，是国家权力配置科学化的具体反映，是社会主义政治文明的重要体现。各级法院领导和广大行政审判人员必须充分认识行政审判权的重要性，真正重视和加强行政审判工作，依照宪法和法律的规定履行好司法审查职责，不辜负党和人民的重托。
    其次，必须充分认识行政审判工作面临的有利形势和发展机遇，坚定信心。尽管与刑事、民事审判工作相比，行政审判收案数比较少，但从发展趋势上来看，目前行政案件逐年上升且增幅较大。特别要看到，党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，为行政审判提供了广阔的发展空间；经济全球化和我国加入世贸组织，为行政审判提供了加快发展的有利契机；建设社会主义政治文明的要求，为行政审判工作的发展奠定了坚实的政治基础；依法治国方略的贯彻、依法执政要求的提出，也必将为行政审判提供了良好的制度环境；司法体制改革的推进，也将为人民法院独立行使司法审查权，提供有力的体制保障。新的形势新的任务，毫无疑问为行政审判工作的发展提供了更加广阔的舞台和前所未有的发展机遇。各级法院领导和广大行政审判人员必须充分认清新的形势和新的任务，增强抓住机遇、用好机遇的责任感和使命感，迅速行动起来，克服畏难情绪，坚定信心，抓住机遇，乘势而上，奋力开创行政审判工作新的局面。
    第三，要全面正确地认识行政审判的职能和性质。应当说，行政审判的核心职能就是对行政机关具体行政行为进行合法性审查，对违法的行政行为予以纠正，对合法的行政行为予以维持，以此来监督和支持行政机关依法行政，保护公民权利不受行政机关的非法侵害。监督和支持是行政审判工作密不可分的两个方面，缺一不可。一方面，要通过行政审判，充分运用行政审判权，保障和维护广大人民群众的合法权益，促进政府机关合法合理地行使行政权；另一方面也要注意防止把行政审判简单地看作是撤销一些政府机关的决定、命令。判决政府机关败诉不是行政审判的根本目的。"权为民所用，利为民所谋"，人民法院的行政审判与维护公民的合法权益，监督、支持政府依法行政，其根本目的和宗旨是完全一致的，我们要注意克服那种把行政审判与行政执法对立起来，把法院放到行政机关对立面上的模糊认识和错误倾向。各级法院的领导和广大行政审判人员，要切实纠正消极、模糊认识，把思想和行动统一到这次会议精神上来，采取切实有效的措施，促进我市行政审判工作的健康发展。
    二、继续以加大诉权保护为重点，切实履行好宪法和法律赋予人民法院的司法审查职责
    行政审判的根本职能就是对受到违法行政行为侵害的相对人提供司法救济。因此，行政审判必须把维护广大人民群众的根本利益、保护公民合法权利放在第一位来考虑。关于这个问题，全国和全省行政审判工作会议有很多新的精神，明确提出做好行政审判工作一个重要方面就是诉权保护，而保护公民程序上的诉权是保护其实体权利的前提。目前，全市法院行政审判案件受理数总体上呈上升趋势，但发展还不平衡。一些地区收案数少的原因是多方面的，但其中重要的一个原因就是应当立案而不立案。我们要进行专门的、针对性的调查分析，找出存在的问题，切实加以解决。我国由于几千年封建社会意识的影响，自古就有"民不与官斗"的说法，老百姓怕告官，不敢与"官"打官司。现在如果我们不依法受理案件，势必导致老百姓对行政审判失去信心，行政审判职能作用无从发挥。如果行政诉讼渠道不畅通，把大量符合条件的，应当立而不立的案件，挡在大门之外，当事人的合法权益得不到有效的司法救济，那么，老百姓只能通过其他（包括不正当的）渠道去解决，这就必然导致上访请愿增多，甚至出现其他过激行为，从而影响社会稳定。对此，各法院领导必须引起高度重视，务必采取切实可行的措施，下大力气解决诉权保护问题。对符合案件受理条件的，要坚决依法予以立案受理，坚决避免行政诉讼"告状难"的情况发生。最高法院的司法解释明确规定，对于审查立案期间不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查如不符合受理条件，再裁定驳回起诉，这就是要解决有案不立的问题。在当前这种情况下，中院要切实发挥好监督指导作用：一是要用好提审权和指定管辖权，增强行政审判的抗干扰能力。各基层法院在审理中遇到较大干扰和阻力的案件，可以提请中院提审或指定其他法院审理。二是对非法干预案件受理、应当受理而违法不受理的法院，该通报批评的通报批评，造成严重后果的，要追究违法审判责任和领导责任。
    当然，行政案件的受理工作既要积极也要稳妥。由于我国行政案件的受案范围还处于不断扩大的过程，某些类型的案件从长远看，应当纳入行政诉讼管辖范围，但目前受理的条件可能还不够成熟。特别是对那些在体制转轨过程中出现的具有高度政治性和政策性的行政争议，并不适宜或者暂时不适宜以行政诉讼方式处理的，要注意甄别和妥善把握，不要轻率立案。一方面我们强调要积极受理，但遇到特殊情况要慎之又慎，遇到这类案件时，应逐级向上级法院请示。但即便对于极少数暂时不宜受理的案件，立案部门也要积极做好当事人的思想工作，及时向有关部门通报情况，引导当事人通过其他正当的途径妥善解决，避免因为法院不受理案件而导致矛盾激化。这个问题在实践中要把握好，不能不立之后，一推了之，简单地把老百姓拒之门外。
    行政审判的另一项重要职能就是监督和支持行政机关依法行政。维权、监督和支持的关系是辩证统一的，维权就是监督，监督就是支持。只有正确认识和切实处理好这三者的关系，我们才能真正履行好宪法和法律赋予人民法院的司法审查职责。为此，各法院在审理行政案件时，既要依法维护公民合法权利，又要对经审查合法的具体行政行为坚决予以支持，维护依法行政的权威。非诉行政案件的审查执行，是法律赋予行政审判工作的又一个重要方面。做好这项工作不仅可以支持依法行政，维护行政机关权威，而且可以减少行政审判的阻力，取得行政机关的理解，为行政审判工作创造良好的外部条件。各级法院在抓好行政案件审理工作的同时，要按照最高法院"五个坚决防止"的要求，依法履行对申请人民法院强制执行的具体行政行为的合法性审查职责。坚决防止重执行、轻审判的急功近利的做法；坚决防止不作合法性审查就交付执行的放弃司法审查权的做法；坚决防止只作形式审查、不作实体审查的不负责任的工作态度，特别是要杜绝有重大明显违法的行政行为进入执行程序；坚决防止在执行中违法使用枪支、警械，出现非正常伤亡事件；坚决防止在执行中违法违纪和可能出现的腐败问题。
    三、紧扣"公正与效率"工作主题，不断提高行政审判质量和水平
    一是要树立现代司法观念。由于行政审判对象的特殊性和司法体制方面存在的问题等各种原因，人民法院在审理双方地位悬殊的"民告官"争议中，尤其要坚持解放思想，确立"中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明"的现代司法观念。要进一步强化大局意识、裁判中立意识、司法公开意识、法制统一意识，注重权利的平等保护、注重保护弱者利益。最近省、市委在部署实现"两个率先"的工作时，提出要把发展经济和善待百姓统一起来，要保护好群众的根本利益、切身利益。目前这方面的问题比较多，进入了诉讼渠道的，人民法院要通过法律维护弱者利益、根本利益。只有这样，才能增强人民群众对行政诉讼的信心，进一步提高行政审判的公信力。
    二是要积极推进行政审判制度创新。制度创新是行政审判事业兴旺发达的不竭动力，是行政审判工作永葆生机和活力的源泉，直接关系到行政审判是否能够与时俱进，适应新形势新任务要求，是否能够为实现"两个率先"提供有力的司法保障。各级法院要从建设社会主义政治文明、落实依法治国和建设社会主义法治国家基本方略的实际出发，从我国加入世贸组织后承担司法审查职能的新情况出发，从实现"两个率先"的要求出发，加强行政审判改革和创新的力度，巩固已有改革成果，积极探索符合行政审判规律和特点的审判体制和工作机制。当前尤其要重点抓好深化庭审方式改革，强化庭审功能；深入贯彻实施并完善行政诉讼证据规则；完善行政审判法律适用规则；深化行政裁判文书改革以及为完善行政诉讼法作准备等五项具体的改革任务。
    三是注重法律效果与社会效果的统一。行政审判与党和国家的中心工作联系紧密，具有很强的政治性和政策性，社会敏感度比较高，审理行政案件尤其要讲究办案法律效果与社会效果的统一。两个效果的统一实际上是对行政审判质量提出的更高要求，各级法院在审判中既要做到实体公正和程序公正，又要善于正确处理适用法律与适用政策的关系；既不能放纵危害社会秩序的违法行为和违法分子，同时也要注重切实保护行政相对人的合法权益；既要注意防止以办案的社会效果为托辞，无原则地不受理和不依法公正审理好有关案件，也要注意把对个案的审判放到大局中去考虑，防止就案办案和孤立办案。正如肖扬院长指出的那样："损害法律效果的社会效果，实际上是经不起历史检验的，也不会得到人民群众的真正拥护和支持的。"
    四、切实加强领导，为行政审判工作的健康发展提供有力的支持和保障
   各法院党组要充分重视行政审判工作，真正把行政审判工作放到和民事、刑事审判工作同等重要的位置，切实加强领导。一是要进一步健全行政审判机构和组织。健全行政审判组织不仅仅是法院内设机构如何配置的技术问题，而首先是能否依法办事的重大原则问题。对此，各法院领导要有清醒的足够认识。各法院必须严格按照行政诉讼法的要求，进一步健全行政审判机构和充实审判人员。省高院明确要求，年底前，各基层法院行政庭人员配备必须达到"三审一书"的要求，目前个别法院案源的确不足，可以视情况兼办其他一些与行政审判联系比较紧密的房地产案件、劳动争议案件等。二是要建立科学的考核激励机制。在制定考核激励办法时，特别是在确定量化指标时，要充分考虑行政审判不同于其他审判工作的特殊性，制定适合行政审判特点的考核指标。中院要建立制度化的表彰奖励机制，以充分调动广大行政审判人员的积极性，激励行政审判人员争先创优，推动行政审判工作的深入发展。要真正解决行政审判人员的各项职级、职称问题。目前有的法院的行政庭庭长还不是审判委员会委员，对这一问题，要抓紧研究解决，符合任职条件的要尽快进入报批任免程序，不符合条件的要更换庭长人选。这是工作需要，不是个人待遇。这个问题省高院要求年内必须全部解决。三是要着力抓好司法环境的改善。优化司法环境是搞好行政审判的基础条件。好的司法环境不是等来的、要来的，而是要靠人民法院自身主动去做工作、去积极争取的。所以法院搞好自身建设是优化环境的一个重要方面， 我们要从改善法院内部环境入手，来促进外部环境的改善。特别是各法院的"一把手"院长，要重视和支持行政审判工作，多听取行政审判工作汇报，为行政审判工作排忧解难，为行政审判人员撑腰打气，遇到干涉行政审判的情况要带头抵制，对因公正司法而受到打击报复的行政审判人员要挺身而出，旗帜鲜明地给予保护。同时，要紧紧依靠党委领导和人大监督，主动争取各个部门和各个方面的理解、关心和支持。遇有妨碍行政案件受理和审判的各种土政策，要及时向党委、人大和政府汇报和反映。要善于在党委、人大的领导、支持和监督下，排除干扰和阻力，保证依法及时受理、公正审理各类行政案件。
     同志们，行政审判工作任重而道远，做好新世纪新阶段的行政审判工作意义重大。让我们在党的十六大精神的指引下，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，在市委的领导和上级法院的指导下，高举邓小平理论伟大旗帜，认真实践"三个代表"重要思想，振奋精神，开拓创新，扎实工作，努力开创新世纪新阶段全市行政审判工作新局面，为我市实现"两个率先"的奋斗目标作出积极的贡献！